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欧共体与韩国奶制品保障措施案

时间:2007-12-07 09:29来源: 作者: 点击:
  1997年8月12日,欧共体针对韩国对进口奶制品实施的保障措施,要求与韩方磋商。1998年1月9日,欧共体第一次向DSB申请成立专家小组,后又于同年1月22日撤回申请。1998年6月10日,欧共体再次向DSB申请成立专家小组。经DSB专家小组和上诉机构两次审理后,韩国的保障措施被认为存在与WTO规则不符之处。韩国被建议改正其做法。2000年2月11日,韩国通知DSB,表示其正在研究执行DSB建议的方法。2000年3月21日,争端当事方通知DSB,称就韩国执行DSB建议的合理期限问题达成了协议。协议规定合理期限截止到2000年5月20日。在2000年9月26日的DSB会议上,韩国称其已于当年5月20日取消了争端涉及的保障措施。

       (一)程序性异议
       1、欧共体关于成立专家小组请求的不充分性
       韩国要求专家小组全面拒绝欧共体的诉请,因为欧共体关于成立专家小组的请求的不充分性违反了《谅解》第6条第2款。韩国认为,欧共体在其请求中只简单地列出了4个有关《保障措施协议》的条款是远远不够的,"特别是当该请求与国内主管机构的决定有关时"。韩国认为,建立专家小组请求必须包括:对争议问题的详细陈述和欧共体诉请的法律基础,以使被告能够进行有效抗辩,使第三方能够做出是否需要介入的判断。韩国要求本案专家小组不要采纳欧共体香蕉案上诉机构所持的观点。在香蕉案中,上诉机构认为,根据《谅解》第6条第2款提出的成立专家小组的请求,只要罗列出有关协议的条款即可。
       欧共体则认为,专家小组应参考欧共体香蕉案中上诉机构所做的结论。
       专家小组认为:如果成立专家小组的请求包括了争议措施的描述以及诉请(如指控被诉方违反了某项规则等),那么这个请求就算是足够详细的。欧共体关于成立专家小组的请求涵盖了以下内容:(1)引起争议的保障措施的形式为对部分奶制品实施进口配额管理,(韩国CN编码0404.90.0000,0404.10.2190,0404.10.2900和1901.90.2000);该措施于1997年3月7日生效,并以通知的方式公之于众。(2)欧共体要求专家小组认定,该措施使韩国违反了《保障措施协议》所规定的义务,特别是违反了该协议第2、4、5、12条,同时还违反了《GATT1994》第19条。专家小组认为,欧共体关于成立专家小组的请求足够详细。

       2、缺少经济利益
       韩国声称,欧共体承认将此项争议呈至专家小组只有很少、或没有任何经济利益。韩国认为,欧共体的这种承认和磋商的失败,意味着现行的程序只是欧共体利用《谅解》确立保障措施先例的一种尝试,欧共体只是希望得到专家小组的咨询性建议。这种做法是违背《谅解》精神的,因为《谅解》规定只有当成员认为它们的利益被侵犯时才可以采用正式的争端解决程序,并且《谅解》第3条第7款特别指出成员应尽量避免启动正式的多边争端解决程序,应以双边解决为优先选择。
       欧共体回应道,在欧共体香蕉案中,上诉机构针对欧方类似的反对指出,"一个成员有充分的自由裁量权来决定是否根据《谅解》提出针对另一成员的申诉。《GATT1994》第23条第1款和《谅解》第3条第7款还认为,一个成员在判断这种行为是否富有成效时可以说是非常自主的。"
       韩国认为,经过密集的磋商之后,各方似乎已经解决了争端。欧共体后来撤回对韩国建议的接受,表明欧共体缺乏诚意。对此,欧共体表示,从未有过任何正式建议、或对相互同意的解决方案的接受。欧共体认为,双方都以诚意进行协商,以努力达成一个双方均认可的解决方案,但最终未能实现这一目标。如果韩国要对欧共体在磋商及提起争端中的诚意进行质疑,则必须承担相应的举证责任。
       专家小组注意到,韩国对究竟希望专家小组对其观点做何种反应并不清楚。韩国并没有要求以欧共体缺乏经济利益或在磋商中缺乏诚意为由,拒绝欧共体的申诉。
       专家小组认为,《谅解》中没有任何规定要求成员必须拥有经济利益。在欧共体香蕉案中,上诉机构指出?quot;合法利益"的要求不可能暗含在《谅解》或WTO协定的其他规定之中,在判断《谅解》程序是否富有成效时,成员被认为是非常自主的,专家小组还注意到,根据《谅解》第3条第8款的规定,一旦确认存在违反规则的行为,则会推定存在利益侵害或减损。即便假设有经济利益这种要求,作为向韩国出口奶制品的出口方,欧共体也有足够的利益去启动争端解决程序。
       对于韩国所提到的未获成功的协商,专家小组只能注意到欧共体认为韩国的条件是不能接受的,双方都承认对于该争端从未达成任何正式的解决方案。WTO也从未收到此类通知。虽然《谅解》倡导更多地通过双边途径满意地解决争端,但如果一WTO成员认为其权利受到另一成员行为地侵害,则被侵害方有权启动争端解决程序。

       3、韩国管理与调查办公室报告的提交
       在韩国第一次提交材料时,韩国管理与调查办公室(以下称OAI)报告只是韩文版。在专家小组与各方第一次实质性会晤之始,专家小组就表示对OAI报告只有韩文版一事感到失望。专家小组建议,如果韩国希望OAI报告作为一个参考,则其应提交一份以某种WTO官方语言翻译的报告文本。韩国认为,因为欧共体将申诉仅限于韩国根据《保障措施协议》第12条所做通知的质量和深度上,因此韩国对OAI报告是否相关存有疑问。专家小组表示,其并不关心这份报告是否是由韩国提交,只是强调,任何提交的证据都必须采用WTO官方语言。
        1998年11月20日,韩国提交了英文版的OAI报告。

       4、欧共体未根据《保障措施协议》第3条提出诉请
       在第二次提交证据时,韩国表示,欧共体并没有根据《保障措施协议》第3条或第4条第2款(C)项提出任何诉请,因此,应认为欧共体已接受了韩国公布的报告。欧共体只是质疑韩国根据《保障措施协议》第12条所做的通知的质量和深度。欧共体同意韩国的说法,即它不是根据《保障措施协议》第3条和第4条第2款提出诉请,但这并不妨碍它质疑OAI报告实质内容的权利。
       专家小组认为,欧共体没有依据《保障措施协议》第3条提出要求,至多只能说明欧共体同意该报告与《保障措施协议》第3条第1款的规定不冲突。欧共体有权根据《保障措施协议》第4条提出更多具体的诉请,欧共体也确实是这样做的。专家小组认为,假如一个成员要质疑"损害"裁决与WTO规则的相符性、或质疑所采用的措施,该成员不必对最终报告的公布提出质疑。

       (二)举证责任
       韩国认为举证责任在欧共体一方,并强调在争端解决期间举证责任不会在当事方之间转移。欧共体没有就此发表意见。
       专家小组认为,应该由欧共体提出初步证据,以证明韩国违反《保障措施协议》第2、4、5、12条的规定。专家小组引用了欧共体荷尔蒙案中上诉机构的观点:"表面证据确凿的案件是指,在抗辩方不能提出有效反驳的情况下,要求专家小组做出有利于提起该案的申诉方的裁决。"因此,韩国应对欧共体提出的案件进行有效的反驳,以证明自己遵守了《保障措施协议》的规定。
       从法律角度讲,举证责任在于作为申诉方的欧共体,在整个专家小组程序中该责任不会转移。从程序角度讲,欧共体须提出其论点和论据,同时韩国将相应地做出反驳,最后将由专家小组评估双方的证据和论点并做出终裁。在本案中,专家小组将在评估争端双方的证据和论点并做出终裁。在本案中,专家小组将在评估争端双方提交的各种材料后,最终裁定欧共体的诉请是否有理。

       (三)审议标准
       专家小组注意到,《保障措施协议》中并没有涉及审议标准的具体规定,因此,根据欧共体荷尔蒙案上诉机构的观点,在WTO相关协议没有关于争议标准的具体规定的情况下,则适用《谅解》第11条的规定。《谅解》第11条规定,专家小组应对其审议的事项作出客观的评估,包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估,并作出可协助DSB提出建议或提出适用协定所规定的裁决的其他调查结果。
       韩国要求专家小组不要重新审议成员国内主管机构为实施保障措施做出的决定。韩国认为,《谅解》第11条意味着专家小组的职能是评估:(1)韩国是否在调查中审查过所有相关因素;(2)韩国是否对这些事实如何支持它的决定做出了适当的解释。韩国认为应给成员国内主管机构一定的尊重和自由。
       欧共体同意,《谅解》第11条已经确立的审议标准,专家小组不应从头重新评估。欧共体强调,并不是要反驳韩国提出的基础经济数据,只是要对这些数据的完整性及由此得出的结论进行评估。欧共体提出,仅是核查主管机构得出的结论并不能进行满足《谅解》第11条中所提到的"客观评估事实"的要求,还必须审查是如何得出这些结论的,也就是说,主管机构必须合理地解释得出相关结论的依据。
       专家小组认为,完全尊重主管机构的裁定并不能确保《谅解》第11条所规定的"客观评估"。专家小组的审议并不是成员国内主管机构调查程序的替代。在本案中,专家小组的作用是要客观评估韩国贸易委员会(下称KTC)所做调查。要进行客观评估,则需要审查KTC是否已经审查了所有相关因素、或根据《保障措施协议》第4条第2款应获得的事实情况,KTC是否适当地解释了这些事实是如何支持其所做出的决定的,韩国主管机构所做的决定是否符合韩国的国际义务。

       (四)欧共体针对《GATT1994》第19条提出的诉请
       欧共体最初根据《GATT1994》第19条提出了两项诉请。对韩国第一次提交的材料,欧共体认为,韩国没有按照《GATT1994》第19条第1款(a)项的规定,审查被调查产品的进口趋势是否是"未能预见的发展"的结果。欧共体还认为,韩国没有遵守《GATT1994》第19条第1款(a)项和《保障措施协议》第2条规定的义务,即没有说明进口增长是否具有造成国内产业严重损害或严重损害威胁的性质。对韩国第二次提交的材料,欧共体认为韩国不审查进口增长的条件(特别是进口价格),违反了《保障措施协议》第2条第1款的规定(欧共体没有再提及《GATT1994》第19条第1款( a)项。

       1、《GATT1994》第19条与《保障措施协议》的关系
       韩国与欧共体用了大量篇幅、就《GATT1994》第19条与《保障措施协议》的关系问题进行了辩论。
韩国认为,《GATT1994》第19条与《保障措施协议》之间存在冲突,解决冲突的方法应是坚持《保障措施协议》的惟一适用性。《保障措施协议》第1条明确表示,该协议规定了保障措施适用的规则。该条并没有说《GATT1994》第19条中的不同规定或额外规定必须适用于保障措施的实施。在WTO成立之后,《保障措施协议》是规范保障措施实施的惟一规则。
       而欧共体认为,韩国有义务证明进口增长是"未能预见的发展"的一种结果。《GATT1994》第19条第1款(a)项仍然适用于保障措施的实施,该项规定是在《保障措施协议》之外对保障措施的适用附加了额外的条件。韩国对《保障措施协议》第1条的引用是断章取义。《GATT1994》第19条第1款(a)项与《保障措施协议》第2条第1款之间并无冲突。
       专家小组认为,在解释协议中的术语时必须考虑到协议的对象和目标,以及这些术语通常的含义。根据"有效解释"的原则,所有的术语必须得到充分解释,并且要彼此衔接以避免相互矛盾。WTO协议是一项"单一的承诺",WTO的所有义务都是叠加的,成员必须同是遵守所有义务,除非有明显的冲突。专家小组认为,《GATT1994》第19条第1款与《保障措施协议》第2条第1款之间并无冲突。
       《GATT1994》第19条的目的过去是、现在仍然是允许进口成员在进口增长造成国内相关产业严重损害威胁时,暂时偏离《GATT1994》第2条和第11条所赋予的义务。
       《GATT1994》第19条第1款规定,如因未能预见的发展和一缔约方承担包括关税减让在内的义务的影响,进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大,以至于在对进口方国内相关产业造成严重损害的情况下,成员有权采取必要的措施限制进口。专家小组认为,在句话的开始部?quot;如因未能预见的发展……",并不是在为保障措施的实施增加条件,而是要解释为何需要第19条这种规定。专家小组认为,《GATT1994》第19条第1款第一句话只是说明,由于GATT义务和减让的约束性,事先谈定的关税减让和其他义务可能需要根据实际的、未能预见的发展暂时地予以改变。《GATT1994》第19条描述了在何种情况下《GATT1994》第2条和第11条所规定的义务可以暂且不顾。这种解释与GATT的目标和宗旨是一致的,也是为了确保关税减让和其他GATT义务的灵活性和确定性。
       专家小组认为,在《保障措施协议》中没有使用"由于未能预见的发展"一词是合理的。因为各成员能理解"未能预见的发展"只是对背景情况的一种描述,并非对实质内容的添加,因此也就无需在《保障措施协议》中明确加入这一条。
       最后,专家小组拒绝了欧共体的具体要求,即要求认定韩国未证明进口增长是"未能预见的发展"的结果,违反了《GATT1994》第19条第1款(a)项规定的义务。专家小组认为,《GATT1994》第19条第1款(a)项中并未包含这种义务。

       2、韩国未分析"在此条件下"违反了《保障措施协议》第2条第1款。
       《保障措施协议》第2条第1款规定:"一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加,且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害威胁,方可对该产品实施保障措施?quot;
       在第一次提交的材料中,欧共体认为韩国违反了《保障措施协议》第2条第1款和《GATT1994》第19条第1款,因为韩国没有审查产品进口是在何种条件下发生的,特别是韩国没有考虑产品进口时的价格。在第二次提交的材料中,欧共体只是称韩国违反了《保障措施协议》第2条第1款。欧共体认为,虽然在韩国3月24日给出的国内奶粉和进口脱脂奶粉制剂通知中有价格表,但韩国没有对价格做出任何分析。欧共体还认为,仅仅比较这些价格是不够的。虽然未加工牛奶、奶粉、脱脂奶粉制剂在某种程度上是可以互相替代的、竞争的,但仍旧有不同的特点和用途。KTC报告中没有提到如何根据两种产品在特点及最终用途的差别上比较价格。实际上,比较国内奶粉与进口脱脂奶粉制剂价格的区别类似于比较黄油与人造黄油的价格。在很多市场这种竞争品与替代品的价格很不同。
       韩国认为,《保障措施协议》第2条第1款仅仅是第4条因果关系的一部分。它并没有规定什么特别的义务。《纺织品与服装协议》(ATC)的特殊保障条款支持这种解释。ATC第6条指出,一成员必须说明"进口到国内的特定产品的数量增加导致对国内工业严重伤害或确实的威胁。"在此,起草者并没有"在此条件下"这种表述。当进口增加导致对国内产业造成损害或损害威胁时,保障措施是成员可以援引的最后手段。《保障措施协议》没有说明进口增长的原因必须是完全因为价格的下降或任何其他的因素。进口的增长并取代国内竞争性产品的原因非常广泛,如产品形象、质量、外形、产业结构和技术支持等。即使在进口产品价格上涨的情况下,成员仍有可能会找到进口增长与产业损害之间的因果关系,因为国内产品可能是在亏本销售或销售收入无法充分地回报投资。
       尽管进口产品的价格往往是显示进口如何对国内产业带来严重损害的相关因素,但专家小组注意到,《保障措施协议》第2条第1款并未明确要求进口方对进口产品,以及进口市场上相似或直接竞争产品进行价格分析。专家小组认为,"在此条件下"这个短语并不是成员在实施保障措施前必须满足的额外要求。这个短语可以指被调查产品的进口情况,也可以指进口方的市场情况。进口成员在评估进口增长对国内产业的影响时,均要涉及这两方面的情况。因此,从这个意义上讲,这个短语意味着进口成员方有一种义务,要证明进口增长与国内产业损害之间的因果关系。欧共体为了证明韩国违反了《保障措施协议》第2条和第4条,还认为韩国未能充分证明严重损害的存在及它与进口增加的关系。专家小组认为,对《保障措施协议》第4条第2款或第4条第3款的违反将构成对协议第2条的违反。

       (五)评析
       虽然哥伦比亚与美国关于扫帚的保障措施的磋商(1997.4.28)早于本案,但因其迟迟未进入专家小组程序,因此韩国奶制品案是WTO成立之后用尽磋商、专家小组程序和上诉机构程序的第一个保障措施案例。正是因为是第一个案件,因此专家小组和上诉机构如何审议本案,对于成员理解和执行WTO的保障措施协议制度都具有非常重要的参考和指导作用。韩国在反驳欧共体的诉请时曾表示,欧共体在本案中并没有实际的经济利益,其只不过是想利用WTO的争端解决机制创造一个先例,并听取专家小组在保障措施方面的咨询意见。虽然韩国的这一观点未能得到专家小组的认同,但由于专家小组和上诉机构的裁决澄清了WTO保障措施制度执行中的若干问题,因此从客观效果上讲,本案的结果确实对成员有"咨询性"的作用。
本案在以下方面值得关注:

        一、 关于成立专家小组的请求的内容
       《谅解》第6条第2款要求,设立专家小组的请求必须提供一份足以明确陈述问题的申诉法律依据的概要。本案专家小组引用上诉机构在欧共体香蕉案中的观点,即如果申诉方在请求中指明了被诉方行为违反协议的条款,即可认为该申请满足了这一要求。专家小组认定欧共体的请求已经足够详细,符合《谅解》第6条第2款的要求。但上诉机构对专家小组的分析作了修正。上诉机构认为专家小组片面地理解了上诉机构在香蕉案中的观点。成立专家小组的申请必须足够准确,其重要性在于:(1)通知抗辩方和第三方申诉的法律基础;(2)是确定专家小组权限的基础。因此,仅列举出被诉方行为违反的协议条款,并非在每一个案件中都是合适的,要结合个案的情况具体分析。
       上诉机构在本案中对该问题的论述,从一定意义上讲,是对其在香蕉案中观点的修正。但这一修正未最终影响本案专家小组的结论。上诉机构以韩国并未证明欧共体仅列举条款损害了其在专家小组程序中的抗辩能力为由,拒绝了韩国要求认定欧共体的申请不符合《谅解》第6条第2款的请求。可以看出,上诉机构实际上是回避矛盾,毕竟专家小组是引用了上诉机构的观点。上诉机构修正或说进一步澄清后的观点,对今后的争端解决将具有更明确的指导作用,即申诉方在成立专家小组的请求中应包括更详细的申诉的法律论据,不仅列举条款,而且要有适度的分析。

       二、关于《GATT1994》第19条第1款与《保障措施协议》的关系
       本案专家小组和上诉机构对《GATT1994》第19条第1款与《保障措施协议》的关系作了较详细的分析。在经上诉程序后,以下几点是比较明确的:(1)《GATT1994》第19条第1款与《保障措施协议》之间不存在矛盾,对两者的规定应在叠加的基础上进行理解。WTO是一个"单一的承诺",根据法律解释中的"四同"原则(所谓"四同原则"是指,当同一人物在同一时间、同一地点对同一事件发表了两种观点时,应对这两种观点做尽可能一致的解释,不能使之相互抵消,相互冲突),应对两者的规定做尽可能致的解释。这意味着,WTO成员在实施保障措施时,既要遵守《保障措施协议》,也要遵守《GATT1994》第19条的规定。(2)    《GATT1994》第19条第1款所规定的进口增长应是"未能预见的发展和承担……义务的结果",仍具有实际法律意义。因为保障措施是一种应急性进口限制措施,为了体现这一特性,进口成员必须解释进口增长的情况是超出预期的。如果进口增长属于预期之内的情况,则不存在应急的基础。
在本案中,上诉机构以专家小组未查明相关事实为由,回避了对韩国是否违反《GATT1994》第19条第1款进行裁定。因此,上诉机构的做法使人难免产生一种疑惑:虽然《GATT1994》第19条第1款仍有法律效力,但成员为遵守这一款规定究竟要做些什么并不十分清楚。若此,强调《GATT1994》第19条第1款的法律效力其实意义并不十分明了。

       三、关于进口成员方是否必须证明其拟采取措施的适当性问题
      《保障措施协议》第5条第1款要求,进口成员方只能在防止或补救产业损害、便利产业调整的必要限度内实施保障措施。对于该款是否要求进口成员方证明其拟采取措施的适度性问题,本案当事方之间存在分歧。专家小组认为,根据第5条第1款的规定,进口成员方有义务使其保障措施属于必要限度内,因此,进口成员方必须论证其拟采取措施的适当性。但上诉机构认为,进口成员方对措施适度性的判断应得到尊重。但是如果数量限制措施的水平低于最近前3个代表年度的平均进口水平,则进口成员方应论证确定这一水平的必要性和合理性。上诉机构推翻了专家小组对第5条第1款的扩大解释。确实,因各成员产业发展的成熟度不同,同一进口水平对不同成员产业造成的压力或是损害的大小也会各异,相应的,限制进口以保护国内产业的措施的力度也要因各成员产业的具体情况分别确定,并不存在一个普遍适用的、统一的标准。上诉机构的结论等于是让进口成员方从繁重的举证责任中解脱出来,仅将举证责任集中于对贸易扭曲作用最大的数量限制措施,而且必须是该数量限制的水平低于协议规定的水平。对于广大的发展中成员来讲,上诉机构的这一结论是很有意义的,因为发展中成员由于人力、物力资源的稀缺,很难确保完成复杂的举证工作。

       四、强调通知义务的严格履行
       鉴于保障措施是针对公平贸易,会影响到其他成员根据WTO协定应享受的合法权益,因此,《保障措施协议》对保障措施的实施规定了比其他措施全面得多也严格得多的通知义务,以确保保障措施实施的透明度,保障其他成员方当局切实履行通知义务,其他有利害关系的成员才可能得到充分的磋商机会,这种充分性包括时间和所获信息两个方面。专家小组和上诉机构对韩国履行通知义务的分析和结论,体现了《保障措施协议》的这种意图。特别对协议所规定?quot;立即通知"的含义的解释,体现了专家小组的从严掌握。专家小组关于韩国未及时履行通知义务的结论,对日后其他成员实施保障措施时更好地履行通知义务有着很重要的提示作用。

       五、司法经济问题
       从本案的审议过程可以看出,"司法经济原则"在WTO争端解决过程中得到了遵守。所谓"司法经济原则",是指在争端解决过程中,只就那些必须予以裁决的事项作出裁决。如本案中,专家小组认定韩国关于产业严重损害的裁决不符合《保障措施协议》的规定,因此,其没有必要进一步分析和论证韩国在因果关系分析中是否遵守了《保障措施协议》的规定。虽然本案的专家小组对韩国的因果关系分析还是做了一个较简要的审议,但它依旧暴露了WTO争端解决中存在的一个问题。例如,如果申诉方提出了两个互有关联的诉请A和B,专家小组在依据A裁定被诉方违反WTO相关协议后,认为没有必要再继续审议B。当进入上诉程序后,一旦专家小组关于A项诉请的裁定被上诉机构推翻,上诉机构很可能也无法就B项诉请作出裁决。因为上诉机构只审理法律问题而不审理事实问题,即只审议专家小组在解释和适用法律规则方面是否存在错误,而专家小组依循"司法经济原则"未曾就与B项诉请相关的事实问题予以认定,因此上诉机构缺少就B项诉请作出裁决的事实基础。在这种情况下,即便申诉方的B项诉请本可以成立,也会因为WTO争端解决机制的这种制度性安排而失去继续寻求救济的机会。从上述分析可以看出,在专家小组程序阶段,"司法经济原则"要慎用,因为专家小组的结论并不是最终的,有可能被上诉机构推翻。如果专家小组不能在审议中认定争议的相关事实,则有可能因程序问题影响到申诉方权利的实现。当然,以上只是一种可能性分析,实践中也许这一问题并不一定很严重。

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