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加拿大对华碳钢和不锈钢紧固件反补贴案评析

时间:2007-12-07 09:34来源: 作者: 点击:
   2004年,加拿大先后对原产于或出口自中国的烧烤架、碳钢和不锈钢紧固件、复合地板同时发起反倾销和反补贴调查。这3起案件昭示着我国出口面临新的挑战,标志着国外对华贸易摩擦新热点的产生,其潜在的示范效应不容忽视。
  2004年12月9日,加拿大边境服务署作出最终裁决裁定来自中国的紧固件100%地受到了中国政府的补贴。主要原因是:中国政府和出口商提供的材料不完整,而且一些材料缺少必要的细节,这些问题可能会导致潜在的反补贴利益的存在,如果存在潜在的利益那么这些补贴就是可诉的。2005年1月7日,加拿大国际贸易法庭对涉案产品作出了存在损害的肯定性裁决。自此,碳钢和不锈钢紧固件案翻开国外对中国出口产品征收反补贴税的历史篇章。
  反补贴调查作为世贸组织允许的对本国产业实行保护的合法贸易救济措施之一,虽然远不及反倾销调查在世界范围内的影响大,但其依然能对被调查国的出口贸易造成较大伤害,严重影响涉案企业的竞争力。本文重点介绍加拿大对华碳钢和不锈钢紧固件反补贴的调查过程,希望通过介绍能对反补贴案本身及加拿大反补贴调查程序有更深入的认识。
  一、案情介绍
  2004年4月28日,加拿大边境服务署正式对我国出口加拿大的碳钢及不锈钢紧固件进行反补贴和反倾销调查。调查期为2003年1月1日~2004年3年31日。本次调查的涉案产品为螺钉、螺栓、螺母等紧固件,涉及我国20多家企业。
  2004年6月28日,加拿大国际贸易法庭对产业损害调查作出肯定性初裁。2004年9月10日,加拿大边境服务署对本案倾销和补贴作出初裁,裁定原产于或出口自中国所有企业所获得的补贴额均为出口价格的32%。
  2004年12月9日,加拿大边境服务署对原产于中国和中国台湾省的碳钢和不锈钢紧固件作出反倾销和反补贴终裁,裁定原产于中国的紧固件产品存在倾销及补贴,倾销幅度为3.46%~170%,平均倾销幅度为71.95%,补贴额为1.25元人民币/千克。
  2005年1月7日,加拿大国际贸易法庭就本案的损害部分作出终裁,裁定:(1)原产于或出口自中国的不锈钢螺钉的倾销数量及补贴数量属于可忽略不计,终止对该进口产品的反倾销和反补贴调查;(2)原产于或出口自中国和中国台湾的碳钢螺钉倾销及原产于或出口自中国的碳钢螺钉补贴对加国内产业造成损害;(3)原产于或出口自中国和中国台湾的碳钢螺母和螺栓倾销及原产于或出口自中国的碳钢螺母和螺栓补贴没有对加拿大国内产业造成损害或损害威胁;(4)原产于或出口自中国和中国台湾的不锈钢螺母和螺栓倾销及原产于或出口自中国的不锈钢螺母和螺栓补贴没有加拿大加国内产业造成损害或损害威胁。i 
  二、加拿大反补贴调查过程概述及评析
  加拿大反补贴调查官员在对我国涉案产品的反补贴调查过程中,刚开始由于对我国情况不熟悉,尤其是对政府部门的运作程序不甚了解,调查只限于一般层面,随着对我国情况的逐渐了解,调查的程度越来越深,触及的面越来越广、涉及的政府部门也越来越多。加拿大对我国反补贴调查首先是对涉案企业和相关政府部门发放调查问卷,并且规定比较紧的答复调查问卷的时间;然后根据调查问卷的信息收集对涉案企业和相关政府部门进行实地核查。在实地核查过程中,首先是对涉案企业进行核查,随后就涉案企业中发现的问题对相关政府部门进行核实。
  (一)加拿大反补贴调查法律依据
  根据加拿大“钢铁进口监测分析”规则第2(1.6)节的规定,一国政府(除加拿大外)提供的财政资助在下列情况下构成补贴:
  1.政府的行为涉及到直接转移资产或债务或者潜在地转移资产或债务;
  2.本属于政府应收缴的收入被免除或减少或者本属于政府应收缴的收入被放弃或不予征收;
  3.政府提供除一般基础设施之外的货物或服务或购买产品,或
  4.政府允许或指示非政府机构从事本属于政府权力义务范围内的事项并且以在实质上与政府的行为方式没有什么不同的方式从事这些活动。
  如果补贴存在,并且是专向性补贴则该补贴将会被采取反补贴措施。当一项补贴按照法律规定只能由有限的企业才能获得时,该补贴被认为是专向性补贴或禁止性补贴。根据加拿大“钢铁进口监测分析”规则的定义,“企业”也包括“企业团体、产业和产业团体”。禁止性补贴包括从整体上或部分上以出口实绩为条件获得的补贴或者以使用本国产品替代进口产品为条件获得的补贴。
  尽管一项补贴从法律上讲不是专向性的,但是考虑到如果符合下列条件,则一项补贴也可能被认为是专向性的:
  1.该补贴只有有限数目的企业可以获得;
  2.一个特定的企业在使用该补贴时处于绝对优势地位;
  3.大部分的补贴被授予有限的企业,并且
  4.授予主体自由裁量的行为表明该补贴并不是普遍可以获得的。
  为了反补贴调查的目的,加拿大边境服务署把发现的专向性补贴称为“可诉补贴”,这意味着如果被调查的进口货物得益于该补贴,则该补贴将会被采取反补贴措施。
  在进行调查的过程中,加拿大边境服务署对位于中国和中国台湾的被抽样调查的出口商及中国大陆政府和中国台湾当局发放调查问卷。这些调查问卷要求提供必要的信息以证明是否存在政府任何程度的财政资助,如果存在这种资助,证明该项利益是否被授予涉案产品的生产者、制造者、加工者、购买者、运输者、销售者、出口商或进口者,由此产生的补贴是否是专向性的。中国大陆政府和中国台湾当局也被要求在各自的领域内向对被抽样调查的出口商有管辖权的下级政府发放调查问卷。
  (二)对中国反补贴调查过程 ii 
  加拿大边境服务署确定“中国政府”指各级政府,包括联邦、中央、省/州、地区、直辖市、市、城镇、山区、地方、立法、行政或司法意义上的政府。在本案中,由中国政府直接或间接控制下的国有企业提供的利益被认为是中国政府提供的利益。
  加拿大边境服务署列出下列在中国将会被提供给涉案产品生产者的一般补贴的清单。
  1.经济特区鼓励金;
  2.因出口实绩或雇用普通劳动者而被授予的利益;
  3.优惠贷款;
  4.中国政府提供的担保贷款;
  5.所得税优惠、返还和免除:
  (1)减少出口型企业的企业所得税;
(2)在企业设立阶段免除或减少企业所得税;
  (3)对在经济特区投资的企业返还所得税;
  (4)免除或减少经济特区企业的地方税。
  6.投入产品税费的减少;
  7.土地使用费减少;
  8.从国有企业购买产品。
  2004年6月~10月,加拿大边境服务署于向中国政府发放了5份调查问卷。这些调查问卷是为了进一步澄清事实并且要求中国政府提供在最初被调查时要求提供的信息,包括解决明显不一致问题的信息。
  加拿大边境服务署向中国政府提供了由其选定的进行抽样调查的18家出口商的目录,此次抽样调查是2004年4月28日的要求提供信息的一部分。这一目录包括加拿大边境服务署当时能够获得的所有信息,主要是通过海关文件获得的出口商的通讯地址。中国政府于初次被调查时提交的5家只对贸易公司进行销售的国内生产商的清单(均被加拿大边境服务署确认并且包括在要求提供信息的目录中)中国政府认为这些生产商都是被确定进行涉案产品生产的,并且其答复中包括这些生产商的信息。 
  当时,加拿大边境服务署收到中国政府提供的目录中5家公司中的3家及目录外另2家出口商和另外5家只对贸易公司进行销售的国内生产者提交的有关补贴调查的信息。由于多家公司对调查问卷作出答复,又有1家出口商被加入到抽样调查中,被抽样调查的企业增至19家。
  加拿大边境服务署在发放第三次补充调查问卷时,反复强调中国政府应提供加拿大边境服务署抽样调查中新增加的公司的信息。加拿大边境服务署向中国政府的法律顾问提供了初步调查时通过单个公司对调查做出答复获得的有关联系方式的信息(这些信息主要包括公司的电话号码、传真号码及公司指定的联系人的姓名。)中国在其答复中陈述道,其不可能确定已被确认的5家出口商之外的其他出口商的地址,并把加拿大边境服务署没有向中国政府提供这几家其他出口商的中文名称而只提供了英文名称作为其不能提供确切地址的主要理由。中国政府坚持认为,这几家另外的公司很可能既是贸易者又是/或者是并非专门从事涉案产品生产的生产者,中国政府对此一无所知。
  除此之外,中国政府的答复多数是其直接与被确定的出口商进行联系的结果,即,中国政府询问这些公司是否得益于政府的项目或政策,然后再将这些询问的结果提供给加拿大边境服务署。
  中国政府确认其答复加拿大边境服务署所需要的信息只能从下级政府获得(下级政府被定义为在中央政府之下),并且以中央政府无法获取这些信息作为依赖于对单个出口商进行的询问结果的理由。在初次提供信息的要求中,加拿大边境服务署已把“中国政府”定义为“所有级别的政府,如:联邦、中央、省/州、地区、直辖市、市、城镇、山区、地方、立法、行政或司法意义上的、单一的、集体的、选举的或任命的政府,也包括自然人、组织、国有企业、代理机构、代表机构或中央政府、省政府、州、市政府或其他地方政府通过的法律所授权的组织。
  加拿大边境服务署希望中国政府对所有初次及补充提供信息的要求所作的答复是一个完整的包括上述“中国政府”所涵盖的所有利害关系人的全面答复,而不是仅局限在中央政府的层面上。考虑到被调查的补贴在调查期有可能或可能不会提供给涉案产品的生产商,既然中国政府未能提供这一信息,加拿大边境服务署认定中国政府提交的任何信息是不完整的。
  2004年8月30日,中国政府收到加拿大边境服务署的信函,该信函指出中国政府提供的信息中的不足之处,要求中国政府尽快提供这一信息,以便加拿大边境服务署能够利用这一信息继续正在进行的调查。截至2004年9月10日,加拿大边境服务署做出初裁时尚未收到中国政府答复,因此,加拿大边境服务署认定中国政府提供的信息不完整的或是不可用的。
  2004年9月13日,中国政府向加拿大边境服务署提交信息,确认19家被抽样调查的出口商中有7家是“无关的”,因为在调查期,有4家没有出口涉案产品,2家是海外公司的办事处,并不是“中国公司”,而另外一家在1999年就已经不存在了。按照加拿大的海关文件及单个出口商提交的答复所有的这19家被加拿大边境服务署抽样调查的出口商在调查期都对加拿大出口涉案产品。根据海关记录的数据,加拿大边境服务署要求中国政府就所有的被抽样调查的19家出口商做出答复,以便提交完整的答复信息,而不论中国政府的记录中是否确认中国政府确认的7家公司是否是“涉案企业”。
  此外,加拿大边境服务署要求中国政府提供中央政府的下级政府的信息,以便于决定是否省、市、县或其他级别的政府对一家或多家被抽样调查的出口商提供被认为是可诉补贴的财政资助。中国政府只提供了有限的信息,未能提供要求其提供的关于地方政府的其他文件信息。
  由于中国政府提供的信息不完整,加拿大边境服务署认为出口商和中国政府提交的信息不能作为加拿大边境服务署认定对来自中国的涉案产品的补贴量的依据。
  因此,补贴量按照“钢铁进口监测分析”规则第30.4(2)小部分部委的规定做出裁定。每千克涉案产品的补贴量为1.25元人民币,按照加拿大边境服务署在初步调查中的估计此价格为原材料和加工成本的费用,在调查期间加拿大边境服务署认为这一价格超过了涉案产品的平均出口价格。加拿大按照海关数据库的记录认为补贴量为涉案产品价格的31.53% 。
  2004年12月9日,加拿大边境服务署作出最终裁决裁定来自中国的紧固件100%地受到了中国政府的补贴。加拿大边境服务署在裁定补贴数量时认为没有充分的信息,因此根据加拿大反补贴调查规则,补贴数量计算为1.25人民币/公斤,这个数量是加拿大边境服务署通过原材料和工艺成本超过平均市场价格的部分计算的,最终的反补贴税率为出口价格的31.53%。
  三、简要评析
  加拿大发起的3起反补贴调查,重点不在于给中国的涉案企业造成了多大影响,也不在于给国内相关产业的竞争力造成多大的影响,其最大的意义在于给中国的企业、产业、相关的职能部门发出了一个“信号”:我国遭遇的反补贴调查数量可能会逐渐增多。
  反补贴调查应诉以政府为主体,它不仅针对政府的出口补贴,还针对政府的生产补贴。但反补贴的相关规则只适用于市场经济国家,由于目前中国的“市场经济地位”没有得到欧美等国承认,因此以前并未遭受过国外的反补贴调查。中国加入世贸组织后,《中华人民共和国加入议定书》第10条规定,中国对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴,中国在加入时起应取消所有出口补贴和进口替代补贴。虽然中国在加入世贸组织后的15年内可以被视为非市场经济国家,但其他世贸组织成员可以援引《补贴与反补贴措施协定》对从中国进口的产品征收反补贴税。因为《补贴与反补贴措施协定》在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否是市场经济国家。
加拿大对我国反补贴调查的发起为其他国家(如美国和欧盟等)起了示范作用。2005年3月10日,美国国会11名议员提出一项新议案,要求修订美国现行的反补贴法,对市场经济和非市场经济一视同仁,对中国等国家补贴出口的做法进行回击。议案的名称为《2005年停止海外补贴议案》。2005年7月27日,美国国会众议院以255:168票通过了经修正的美国众议院筹款委员会共和党议员英格利希提出的《美国贸易权利执行法案》。主要内容如下:授权美国反补贴法适用于来自非市场经济体(如中国)的进口。同时,欧盟也一直在寻求法律上的突破,欧盟正在考虑给予中国临时市场经济地位,这样欧盟的反补贴法也将适用于中国。iii 所以,今后我国可能面临遭受更多的反补贴调查。
  鉴于此,彻底解决现行个别补贴政策与世贸组织《补贴与反补贴措施协定》和《中华人民共和国加入议定书》的冲突,应成为我国今后制定和完善产业政策时必须加以认真研究的一个问题。
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